首页 工商新闻 权威发布 法律法规 信用公示 研究思考 业界综合

严守信用约束和联合惩戒的边界(2)

来源: 工商新闻 编辑: 中国红盾交流网

    信用联合惩戒的“线”与“度”


    何为信用惩戒


    且从近日高铁霸座案说起,本为一起占座不让的普通事件,因网络刷屏到爆,迅速激起公愤。铁路公安和相关部门快速处置,迅速对违法行为人作出了两项处理:一是依照《治安管理处罚法》给予治安罚款200元处罚,二是根据发改委等8部门联合发文《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》,在一定期限内限制其购票乘坐火车。从处理结果来看,第一项处理为治安处罚,依据为法;第二项处理为“限制”,依据的是文件。


    “限制”是什么?是处罚吗?依据相关法律,显然不是处罚。但是从限制产生的后果可以预期,因为这一“限制”,该行为人为违法行为所承担实际成本,已远远超出法定应当付出的代价。根据国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》精神,“限制”是对失信者实施的具体惩戒措施,“限制”的对象是失信人,通过“限制”措施,让失信者“一处失信、处处受限,一时失信、长期受限”,为失信付出巨大代价。对该行为人的处理,与国务院文件精神是一致的。


    失信与违法


    失信,指背约;不守信用。语出《左传·僖公二十五年》:“信,国之宝也,民之所庇也。”意为诚信可靠,乃立国之本,是老百姓得以生存的基础。狭义上讲,失信是违背契约、诺言的行为。但如果说“法律事实上就是一种社会契约”的话,那么失信行为就是违法行为。失信与违法,在本质上相竞合。


    根据国务院文件,受到联合惩戒的严重失信行为主要包括四个方面:严重损害人民群众身体健康和生命安全的行为,严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为,拒不履行法定义务,严重影响司法机关、行政机关公信力的行为和拒不履行国防义务、危害国防利益的行为。从四大类行为所包括列举的具体行为表现看,应当都属于违法行为,而且,基本囊括了涉及社会管理秩序各个重要领域的严重违法行为,应有相应的罚则。


    违法必罚,但“处罚法定”。在一个法治社会,任何人不应受到法外施罚。既然对违法者有明文规定的相应处罚,那么,为什么还要在处罚以外,额外给予甚至更重的“惩戒”呢?


    惩戒的现实迫切需要和现行法规存在的“过罚”失衡


    列入经营异常名录的四种行为中,有一种情形叫“通过登记的住所无法取得联系”,简称住所失联。住所失联大部分原因,是由于企业随意变更住所而不依法办理变更登记,导致管理部门与之“失联”,继而“失管”。根据《公司法》等法律法规规定,对该行为首先得责令限期登记,实际上由于种种原因,单凭“责令”,企业根本不以为然,更何况无法与企业取得联系、企业故意回避、推三阻四等,此类违法行为实际上很难处理。但是,通过列入经营异常名录,企业活动受限,则会迅速重视。然而,因列入经营异常名录,有关管理部门联动响应,为其处处“设限”,未必有法律依据。


    再以违反公司登记管理制度为例。公司提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记的,根据《公司登记管理条例》,“由公司登记机关责令改正,处以5万元以上50万元以下的罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照”。类似对提供虚假、不实文件的处罚,目前基本上是采取罚款。显然,别说是罚款,即使撤销登记或吊销证照,仍显“过重罚轻”,不足为戒。还是以“霸座”为例,仅仅“依法”处200元罚款,无论对违法者还是对社会,根本不足以达到惩戒目的,更难以儆效尤。


    信用联合惩戒是一种迫使人们自觉守信的倒逼机制。针对多年来的积弊,“治乱”无策的当下,信用联合惩戒确实是一剂良药,尤其是现实社会管理的迫切需求。


    失信惩戒必须“守线、有度”不能法外施罚


    通过信用联合惩戒,既能有效惩罚失信者,也有利于迅速放大对公众的警示效应,增强公众的诚信意识和敬畏意识。但是,万事皆有度,过犹不及。“治乱用重典”首先必须有“典”可依,然后必须依“典”施治。信用惩戒再灵,一旦脱离法治轨道、无限泛化,到头来,将使信用治理背上污名,戕害了法治精神。


    信用联合惩戒的本意和目的,是要让失信者因“一处失信、处处受限,一时失信、长期受限”而心生敬畏,养成守法自觉。但从实际产生的后果看,信用联合惩戒本质上是一种对违法行为的加重惩罚,这是“法外施罚”,而且还是法外加重。


    我国法律明确规定有“罪刑法定”“处罚法定”的原则。《行政处罚法》更是明确规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”这就充分说明,对违法行为的惩罚,必须于法有据。如果说,现实中的违反行政管理秩序的行为源于任性,那么,管理者为追求管理效果,脱离法治轨道甚至损害法治精神实施的管理行为,也是一种任性。


    过罚相当是原则也是限度


    信用联合惩戒是一项需要多方参与、多元共治的系统工程,是需要长期推进久久为功的工程,既任重道远,还有待大力推进。要真正做到措施落地,监管有序,还有很多事要做。改革创新不能一蹴而就,行稳方能致远。当前,进一步完善机制、完善措施固然重要,但完善立法,尽快把社会管理需求纳入法治轨道更加迫在眉睫。文件终究是文件,说的只是方向,具体落实还必须通过法律。


    改革创新的探索不能因立法缺位而停滞不前,但也不能因急于求成而操切任性,如同失信往往源于任性,治理失信也不能任性。实施联合惩戒,于法有据是底线,过罚相当既是原则,也是必须的限度。


    实施信用约束的现实问题及解决路径


    构建信用监管格局


    年4月7日,原国家工商局第85号令发布《企业法人法定代表人登记管理规定》,明确担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人,并对该企业违法行为负有个人责任的,自该企业被吊销营业执照之日起三年内,不得担任其他企业的法定代表人。这是工商部门实施信用约束最早的规定和具体实践。


    年10月31日,原国家工商总局印发《关于对企业实行信用分类监管的意见》,建立企业信用分类监管制度,根据企业的基本信息、监管信息、市场退出信息和其他信用信息,将企业信用划分为4类,A类为守信企业,B类为警示企业,C类为失信企业,D类为严重失信企业。对不同信用类别的企业,工商部门分别采取不同的监管措施,对守信企业进行鼓励,对失信企业和违法企业加强监管。


    年9月6日,原国家工商总局印发《关于建立全国工商行政管理系统黑牌企业数据库的通知》,决定建立全国黑牌企业数据库,实现了全国工商部门吊销营业执照企业数据的统一归集。


    年9月21日,原国家工商总局印发《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》,进一步完善充实信用分类监管标准,将企业守法诚信、行业风险、区域重要程度、动态警示等情况纳入企业信用分类监管指标体系,实现科学多维分类。


    在这些年的实践中,虽然工商、市场监管部门实施的信用约束主要在系统内部,但为商事制度改革后推进跨部门信用约束奠定了坚实基础。


    年以来,随着《注册资本登记制度改革方案》《企业信息公示暂行条例》的实施,赋予工商、市场监管部门实施信用监管的职责。总局不断完善信用约束机制,建立经营异常名录制度、严重违法失信企业名单制度;建立联动响应机制,对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、有其他违法记录的市场主体及其相关责任人,采取有针对性的信用约束措施,构建“一处违法,处处受限”的信用监管格局。


    实施信用约束的现实问题


    联合惩戒工作机制还不够完备。2015年,国家发改委、原工商总局等38部门签署《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,规定了行业准入限制、任职资格限制等联合惩戒措施,建立了信息互通机制。但由于各部委失信企业协同监管和联合惩戒信息互联互通程度不一,责任边界、操作程序、失信后果有待进一步明确,联合惩戒措施还需要从法律层面予以保障。


    信息共享机制有待进一步健全。目前,国家企业信用信息公示系统已全面建成,并通过与最高人民法院、人社部、国家统计局、海关总署建立信用监管信息共享数据库,实现了协同监管和联合惩戒信息的对接、互通、共享,以及对失信被执行人和海关管理企业的协同监管和联合惩戒。但是,由于各地政府部门信息化监管平台的技术水平和数据归集标准不统一、不规范,信息化建设推进程度不一致,造成数据共享和数据分析运用能力有高有低,协同监管、联合惩戒信息应用水平大打折扣。


    信用联合惩戒措施需进一步规范。目前,国家法律法规规定的信用联合惩戒措施绝大部分为失信主体行业禁入或法定代表人、负责人任职资格限制,但在基层实际操作中,存在扩大到对企业其他相关责任人或其他高级管理人员,如董事、监管、高管、投资人等自然人实施信用约束措施的现象。


    企业信用修复救济机制有待统一。以政府部门行政处罚信息公示期限为例,有的部门有明确的公示期限规定,有的部门没有具体规定;有规定的部门,各自规定的公示期限各不相同。这就使得各部门在国家企业信用信息公示系统公示的行政处罚信息何时撤下难以统一。


    解决路径


    在构建新型监管机制过程中,为发挥信用监管的基础性作用,针对信用约束的现实问题,提出如下建议。


    强化顶层设计,加强法治建设。有法可依是行政监管部门实施信用约束的根本保障。应进一步健全完善有关法律法规,以法律条文的形式将各监管部门对失信企业的协同监管和联合惩戒措施等要求固化下来。通过立法确定对失信企业的高管、投资人、经办人等相关责任人的信用约束措施,将对失信企业的协同监管和联合惩戒措施落实到具体人,强化主体责任,增强失信惩戒工作的威慑力。


    强化系统建设,推进信息互通。信用信息的统一归集、共享是实施失信企业协同监管和联合惩戒的基础。建议在国家部委层面统一建立本系统的信用监管信息归集共享应用平台,在实现本系统全国信用监管信息数据统一归集的基础上,通过加强部委间协作,健全协同工作机制,明确职责任务分工,在国家部委层面实现信息对接、共享和应用。省级以下部门通过对接上级部委数据库,即可实现相关部门信用监管信息的下载应用。同时,部委层面应加强信用监管数据的一致性、准确性、共享性。


    强化监管效能,创新监管模式。运用“互联网+监管+服务”理念,通过对企业及其经营行为信息的公示披露、对海量数据的分析处理,客观、公正地形成企业全景映象,从而增强各级各部门实施信用约束的权威性、准确性和公正性。


    信用联合惩戒监管机制探析


    信用联合惩戒直接作用于市场主体信用行为,由政府部门、行业组织、信用服务机构等多方参与,以重点领域严重违法失信问题为导向,以法律法规规章为依据,协同联动实施惩戒措施,强化对失信主体的约束和惩戒。


    按照国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》精神,信用联合惩戒由国家发改委、市场监管总局牵头,国务院相关部门按职责分工负责,依据联合惩戒合作备忘录的要求,对失信主体采取约束和惩戒措施。联合惩戒合作备忘录是信用联合惩戒机制的法定依据和工作基础,通过对信用约束、行政处罚以及司法判决的梳理,确定惩戒对象,建立惩戒措施清单,厘清惩戒发起和实施部门职责,统一惩戒实施方式以及失信行为信用修复。


    在国家发改委牵头下,目前已有40多个部门在近30个重点领域签署了联合惩戒合作备忘录,例如市场主体监管领域的《关于失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》、食品药品监管领域的《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》、产品质量监管领域的《关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录》、税收监管领域的《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》、涉金融监管领域的《关于对涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录》等。随着联合惩戒合作备忘录覆盖领域的延伸,信用联合惩戒将推广到经济社会各领域。


    联合惩戒对象有企业、社团组织、自然人。企业、社团组织或自然人因违反某一领域法律法规且情节严重被相关部门实施信用约束、行政处罚或司法判决后,相关部门对该违法失信行为追加惩戒,将其纳入信用联合惩戒对象。例如在市场监管领域,企业因未按照规定期限公示年报信息被列入经营异常名录期满3年仍未履行相关义务,被市场监管部门列入严重违法失信企业名单后,按照《企业信息公示暂行条例》规定,将其纳入联合惩戒对象。又如在司法领域,被执行人具有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务,收到法院执行决定书后,按照《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,纳入失信被执行人名单。再如税收监管领域,企业因虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票的行为受到行政处罚后,按照《重大税收违法案件信息公布办法》,纳入税收违法黑名单。联合惩戒对象信息要与全国信用信息共享平台互联互通和信息共享,通过信用中国等网站向社会公布。涉及企业的相关信息记于企业名下,通过国家企业信用信息公示系统予以公示,督促失信主体履行相关义务,增加违法失信成本,增强社会震慑力。


    信用联合惩戒措施包括行政性约束和惩戒措施、市场性约束和惩戒措施、行业性约束和惩戒措施以及社会性约束和惩戒措施。一是行政性约束和惩戒措施,指从严审核行政许可审批项目,从严控制生产许可证发放,限制新增项目审批、核准,限制股票发行上市融资或发行债券,限制在全国股份转让系统挂牌、融资,限制发起设立或参股金融机构以及小额贷款公司、融资担保公司、创业投资公司、互联网融资平台等机构,限制从事互联网信息服务等。严格限制申请财政性资金项目,限制参与有关公共资源交易活动,限制参与基础设施和公用事业特许经营。对严重失信企业及其法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施。撤销严重失信企业及其法定代表人、负责人、高级管理人员和对失信行为负有直接责任的董事、股东等人员的荣誉称号,取消参加评先评优资格。


    二是市场性约束和惩戒措施,指督促有关企业和个人履行法定义务,对有履行能力但拒不履行的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行为等措施。征信机构采集严重失信行为信息,纳入信用记录和信用报告。商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则,对严重失信主体提高贷款利率和财产保险费率,或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。


    三是行业性约束和惩戒措施,指行业协会商会与有资质的第三方信用服务机构合作,开展会员企业信用等级评价。行业协会商会按照行业标准、行规、行约等,视情节轻重对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施。


    四是社会性约束和惩戒措施,指通过举报、公益诉讼等方式,引导社会力量广泛参与失信联合惩戒,运用数据舆情监测编制发布地区、行业信用分析报告。


    实施联合惩戒措施主要依托电子政务外网,应用联合惩戒管理系统,按照统一的工作规则和操作流程,形成发起响应、接收实施、执行反馈、信息共享的工作闭环。将全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等信用信息查询使用嵌入各政府部门审批、监管工作流程中,实现业务系统自动生成失信主体监控信息,自动弹出警示窗口、提示限制原因,确保“应查必查”“惩戒到位”。畅通政府部门与征信机构、金融机构、行业协会商会等组织信息共享途径,促进政务信用信息与社会信用信息互动融合,最大限度发挥信用联合惩戒作用。


    联合惩戒须打通四个渠道


    作为一名基层信用监管人员,在加强部门合作、推进信用约束的工作实践中,我感到信用约束是一项系统工程,涉及多个部门,只有合作,才能共赢,企业信用监管才能显威力,见成效。


    打通共享渠道,加强部门信息合作。加强部门信息合作,实现数据互联互通,是强化信用约束工作的前提和保障。信息只有通过共享、交流和运用,才能最大限度地发挥作用,体现价值。近年来,工商、市场监管部门加强与其他部门信息合作,完善了数据交换、共享和应用工作机制,有效破解了“信息孤岛”和“信息壁垒”等制约信用监管工作的难题,为信用约束和联合惩戒提供了有力支撑。


    以江西为例,江西省工商局加强协同监管平台建设,面向全省各级监管部门开通国家企业信用信息公示系统(江西)协同监管平台,将各地、各部门行政处罚、失信被执行人、经营异常名录、严重违法失信企业等失信数据全部上传平台。各监管部门通过登录协同监管平台,享有更全面的企业数据,促进监管协作。


    打通救济渠道,加强部门信用修复合作。对企业失信问题公示曝光,比罚款的杀伤力要大得多。有些企业被罚一二百万元,并未受到什么影响,但失信记录曝光后,则会带来招投标受阻、无法获得贷款等方面的后果和影响。新余市一家电梯制造公司,有一条处罚信息上了公示系统,给企业带来致命影响。这家企业参与招投标时,因有失信记录被人举报,失去参标机会,投标屡屡受挫,企业生产经营为此陷入困境。


    企业一旦失信,是一棍子打死,还是给其整改机会?这是打造法治化营商环境的重要内容。我认为,应建立有利于自我纠错、主动创新的鼓励和关爱机制,鼓励一些失信情节较轻的企业,通过主动纠正失信行为、消除不良社会影响等方式修复信用。为此,江西出台了《关于推进企业信用监管制度改革的意见》,就建立信用修复机制作出专门规定:除涉及环境安全、生产安全、食品安全、金融安全等严重失信企业外,联合惩戒措施的发起部门和实施部门应按照法律法规和政策规定,明确各类失信行为的联合惩戒期限。在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,由发起部门报上级业务主管部门批准,不再作为联合惩戒对象,并通过企业信用共享平台标注于企业名下,建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制。江西还进一步规范行政处罚信息公示工作,行政处罚信息公示期限为1年,其中涉及严重失信行为的公示期为3年。对公示期限届满的企业,按要求及时撤下相关行政处罚信息。


    打通嵌入渠道,加强部门信用约束合作。信用监管有无成效,关键是抓好信用联合惩戒措施的落实。面对各类失信行为,如果仅由一个部门进行约束,是难以奏效的。所以,必须加强部门联动,发挥部门协同监管作用,有效强化信用联合惩戒。


    做好信用联合惩戒工作,失信数据嵌入业务系统,实现联合惩戒的自动化和智能化,是关键一招,应加大力度,协调推进。一是将经营异常名录嵌入登记业务系统,在变更登记时进行提示,倒逼其履行相关义务后才能办理变更登记。二是将处罚数据嵌入登记业务系统。有处罚记录的企业办理登记业务,系统自动跳出预警提示,倒逼其履行行政处罚信息公示义务后,方可办理登记业务。三是将吊销企业、严重违法失信企业嵌入系统,进行任职资格限制。严重违法失信企业名单管理制度,是总局出台的最严厉的信用处罚措施,广大群众和基层对这项制度寄予厚望。应扩大惩戒范围,将严重违法失信企业名单信息推送、嵌入到其他部门审批、监管流程当中,实施联合监管和联动惩戒。四是将失信被执行人、安生生产黑名单等其他部门提交的黑名单数据嵌入系统,进行任职资格限制。以江西为例,今年8月,江西省安监局向江西省工商局发出一个联合惩戒公函,提请对安全生产黑名单进行限制。为此,江西省工商局已在国家企业信用信息公示系统(江西)发布了公告信息,有关数据已归于企业名下并向社会公示,并拟嵌入工商、市场监管部门业务系统,在市场准入、登记注册、变更等方面,予以限制性惩戒。


    打通协作渠道,加强部门联合监管。强化部门协作,实施联动监管,是做好信用约束工作的重中之重。应打通协作渠道,构建部门联动监管机制,提高监管效能,强化企业信用约束。一是密切与金融部门合作,加大经营异常名录、严重违法失信企业名单等失信数据推送力度。人民银行规定,对于被国家企业信用信息公示系统列入严重违法失信企业名单的企业,银行和支付机构不得为其开户。要通过向金融部门主动推送数据,进一步发挥严重违法失信企业名单管理制度的失信惩戒作用。二是密切部门执法合作,加大联合随机抽查力度。通过制定跨部门随机联查事项清单、建立跨部门随机联查检查对象名录库、制定跨部门随机联查实施细则、制定跨部门随机联查工作计划等方式,在环境保护、安全生产等重点领域实施跨部门“双随机、一公开”联合抽查监管,推动实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,达到“一次抽查、全面体检、综合会诊、精准施策”的目的。


中国红盾交流网 工商新闻 权威发布 法律法规 信用公示 研究思考 业界综合
Copyright ©2018 Corporation,All Rights Reserved.
ICP :
网站统计 :